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從行政院組織法談福利與衛生分合

盟訓 / 26
殘障聯盟 

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有關社會福利部會的成立議題,在社工專業領域中已經討論多年,但是因為「社會立法聯盟」欲在立院下個會期全力推動「行政組織法」,其中包括環保署升級、經濟部與經建會合併、成立社會福利部或厚生部……。
因此特別在1月23日,邀請台灣大學社會系林萬億教授與各障別代表及國會助理們前來,先針對社會福利部會的設立究竟要單獨成部或合併部會?設立多高的層級?等問題,透過林教授的分析與各障別總會團體的討論有更多溝通,建立初步共識,以使立場較一致。以下摘錄林萬億教授引言部分內容:
(一)行政院組織中要談論福利的行政體系,至少可以有四個不同角度的問題,包括:
1.分合:與誰合併?或各自獨立?
2.位階:是部、署或是委員會?
3.名份:合併的情況下,誰的名稱在前?
4.上下:中央分合與地方的層級分合的可能性
以往所談也都會涉及這些問題,因此,今天談的不會單純只是分、合問題,勢必也會涉及位階、名份、上下等關係。
(二)若從組織本身而言,一個組織的形成有其必然的因素,且組織具有可變動性,會隨著環境、情況而轉型,大致來說,我們可以從以下四個指標來觀察組織的形成:
1. 歷史因素:組織設計合理性的來源。
2.主管業務的必要性:業務量是否夠大、夠複雜、夠重要嗎?
3.成本考慮:在有限的預算之下,需考量多大的單位、多少的人力、物力等資源是值得投資的。
4.政策環境:機會之窗在目前政策環境下的條件如何?或是選舉、壓力團體或個案事件等的回應。
(三)既然這四個指標是變動的,因此組織之分分合合自然可見一般;針對台灣目前的政治環境而言,其實是有條件來談社會福利部的成立的,只不過究竟成立要用何種名稱?何種形式?何種層級?一般而言,與社會福利相關的部門有衛生、教育、勞動,就國外經驗來談,大致分類四種可能的模式:
1.獨立成一部會:目前所知有五種不同名稱,以不同內容為主,都是因為不同的歷史背景因素,可以從名稱端看其合理性:
A. 社會福利部:如以色列。
B. 社會安全部:如英、澳、紐。
C. 社會部:如新加坡。
D. 社會服務部:其社會福利主要以救濟為主的,如發展中的國家。
E. 福利署:如香港。
2.衛生與社會福利合一或衛生與社會安全合一:
A. 衛生與社會福利(人群服務)合一:如美國,以孤兒育幼等為主訴求。
B. 衛生與社會安全合一:如瑞典、日本。
3.社會安全與勞工合一:特別是南歐幾個國家,我稱之為南歐模式,其所謂的社會福利其實就等於勞工福利,而社會政策也就是勞工政策,如德、義、法、西、葡。
4.社會福利與其他合併:其他泛指休閒、文化、青年、教育、民政等等,是一般較落後國家的模式,如中華人民共和國之民政部,中華民國之內政部。
早期福利與教育多是合併,目前歐洲國家多已獨立其教育為單一部門,但是因為教育是免費的,因此教育雖然獨立為一個部門,其預算仍屬於社會支出的一部份。
而英國於二次世界大戰前,曾將年金獨立成一部門,二次世界大戰之後,又將年金與國民保險合為一部會,但經過貝佛里奇報告書、工黨、公醫制度等的推動之下,重新將健康與年金保險分為兩個部份,設立兩個部長;兩年之後又因成本考量,合併為一個部門,稱為社會安全部;從一九六八到一九八九這二十三年中,政府發現健康保險龐雜的問題,並認為健康與保險分開處理較容易,之後,保守黨便在一九九0年再度將健康與保險分為兩個獨立的部門,一直到現在。舉英國社會福利行政體系的轉型為例,供大家在思考未來設立厚生部,或社會福利部,或其他模式的參考。
(四)台灣目前談社會福利部會成立的條件,可從幾個面向來看:
1. 法律之龐雜及複雜:從1980年代的老人福利法、兒童福利法、殘障福利法、社會救助等立法,到近年所提的少年福利法、國民年金法、性交易防治法、家庭暴力防治法等各種法律,涉及範圍十分龐雜。
2. 經費之龐大:主管的預算之龐大,佔國家總預算超過12%。
3. 業務之必要性:負責的管理對象龐大,如全民健康險及國民年金等,都是涉及全體國民,而非少數族群。
4. 政治環境的改變:社會的民主化、社團的蓬勃發展、對自身權利意識的抬頭等。
以上這些都是關鍵因素,足以迫使政府正視社會福利組織的問題,有條件提高內政部社會司的層級。





、 \pnb1現場討論:以業務的相關性考量與其他部門合併,或社會福利單獨成部的合理性。
(一)福利與衛生合併:建議衛生與福利合併,原則為:中央合為一部會(如:厚生部),地方則分治合屬。
1. 優點:
A. 對全民健保有利:使福利服務概念容易進入。
B. 利於老人的照顧。
C. 利於身心障礙者的鑑定與復健。
D. 利於兒童營養、孕婦保健流行疾病之預防等。
E. 成本較低,較不浪費政治資源。
1. 政治可行性高。
2. 缺點:醫療專業已經遠高過於社會福利,因此合併之下,對社會福利可能是一種壓制。
3. 重點:若社會福利單獨為一組織,有可能只提昇社會司為社會署,一旦層級太低,對如此龐大的社會福利之推展勢必不利,倒不如與衛生合併,再爭取名份上排列順序;並且,如果使用厚生部的名稱,應該強調厚生的原意即在全人的健康、安全照顧,並非單指衛生。
4. 地方分治合屬的理由:中央乃政策之管理宜統一考量,相對的,地方執行業務單位則需因地制宜,若是大的地方(如台北縣)則以業務及其他種種考量,勢必要單獨成立衛生及社會福利單位,但是幾個小的地方(如澎湖)其地方單位合併也無妨。
考慮地方分治合屬時,可以將社會福利及衛生兩個單位置於同一辦公室,或同一辦公大樓,使用同一電腦系統,除了便民之外也增加溝通與管理之便。因此除了目前所談的層級名分的問題之外,更應積極推動各地區性社會福利中心,若以服務為考量,建議約二萬人設置一個地區性的社會福利中心,社會工作者也較能深入地方、主動出擊、發掘問題。
(二)社會福利與勞動合併:其中相關業務有勞動檢查、失業保險、職業災害等;一旦與勞動合併,就要考慮到保險型態,是以職業相關或所得相關加保。
1. 職業相關者:以就業種類加保,若無職業則需以眷屬身份加保,對女性及弱勢者較不公平。
2. 所得相關者:給付與所得高
低成正比。
(三)單獨成部:社會福利單獨成部可能有位階、層級;發言夠被受重視否?預算分配、人事規模多大?另外有幾點需要思考的:
1. 成本的考量
2. 層級的考量
3. 官位增多
4. 滿足獨立的需求
二、結 論:
() \pnb0成立研究小組,以福利與衛生合併為主,原則為中央合併、地方分治合屬。(如林教授所分析)
() 研究小組成員:林萬億、曹愛蘭、呂寶靜、吳玉琴、陳淑蘭、林惠芳、吳淑芬、鄭南鵬及殘盟秘書處等人;另外也邀請國會助理參與。並將組織名稱、內容、規畫原則擬定完成,再透過會議交換意見。


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