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標題:

 引進ICF的身權法是惡法嗎?

作者:

 愛盲基金會/李英琪

日期:

 2008-12-16

內容:

 
因應聯合國世界衛生組織WHO於2001年對障礙觀念的重新定義,即建構了「國際健康功能與身心障礙分類系統」(簡稱ICF)。至今已有六十多個國家陸續採用,以下就參照其中法國實施ICF的經驗,來回答這個問題:

一、政策具進步性,但得有預算相隨

法國於2005年初修改了國家對待身心障礙者的基礎法案(註1),並更名為「身心障礙者公民權及社會參與、機會平等權益法」;同時,隨法案也一併通過大筆新增預算:2006年實施當年度,新增八億七千五百萬歐元,約相當新台幣三百九十億元(註2)。

反觀台灣,於2007年中跟隨著這股國際思潮,將「身心障礙者保護法」修改為「身心障礙者權益保障法」;但急著與國際接軌、狀似進步的法律卻無編列相對應的預算,導致在要做的事變多下(踩在需求的加法邏輯),還沒嚐到新法的好,就承受資源稀釋與錯置的憂苦。例如,評估本來是為了服務,但新法保障對身心障礙者的各項需求做評估的正當合法性,卻在大餅不變下,恐反而吃掉了真正服務身障者的預算。

二、ICF不只是一套鑑定標準與評估工具

另外,這股外來的、重視人權的思潮,也是ICF背後的精神:視身心障礙者為「完整的公民」。身心障礙不是個人問題,而是一種人權與政治問題(WHO,1999)!結合了「以障礙者為主體」的服務使用者運動,致力爭取與落實社會參與和機會平等的權益觀點。這完全翻轉我們怎麼看待身心障礙者:不再是一群失能的受保護對象,而是一個個的行動者!這不但改變了助人者/服務提供者角色,以及與被助者/服務使用者的關係,更影響身心障礙者如何自我看待/決定/負責/發聲。

當然,做為助人領域的「行動者」--- 除了服務操作者,也包括了制定政策者、執行政策者、身心障礙者、照料身心障礙者的家人、專家學者---是否了解ICF背後原來的精神,完全影響著新法中身心障礙鑑定及需求評估的內涵。

但,目前分別承辦身心障礙鑑定的衛生署與承辦身心障礙需求評估的內政部,只關注在ICF的鑑定標準與評估工具,並化為一個個零碎的一年一委的研究案,妄想以具「防弊」功能的身障鑑定,加上以「限於既有服務資源框架」、以節省支出的減法邏輯做需求評估,用國際統一的ICF編碼取代障別名稱,做為落實ICF!等同形式化、空洞化引進ICF的身權法的進步性意義,結果恐只會增加更多的行政成本。

三、處於障礙情境的公民要求社會融入的權利

從ICF的觀點:「每個人都可能有障礙」,這新的障礙觀點典範揚棄了標示某一群人為身心障礙者,從此,身心障礙者意味著,不再是「他們」,而是「你/我/他」。這也是為何法國開始以「處於障礙情境者」,取代過往對身心障礙者的稱呼:強調「障礙」的產生,是來自人與環境的互動,而不單是因為人的身體功能或/與構造有損傷,就必然會有障礙;另,推行「無障礙環境」,更要談「通用設計」:不再僅限於強調身障者需求的特殊化,而開始思考如何在產品/服務/環境一開始設計時,就盡可能考量讓所有人都可以便利地使用。

公共空間與設備的設計、公共服務資源的提供,都應該考慮到每一位公民。故不設置保障視障朋友隱私權與獨立自主投票的點字或有聲輔助器,而迫使其必須依賴看得到的人代為圈選,無疑是公民權的損傷;同樣地,最近台鐵、高鐵加設使盲人完全無法上網訂票的圖形驗證碼措施,而不是採同時為有聲驗證碼的無障礙網站設計,都是排除視障朋友平等參與社會的機會!在公民社會中,除了以上所舉的參政權、社會權外,還有文化權:每一個公民不論是否有身心障礙都有權決定自己的價值觀,做自己的生活計劃,而社會允許他的公民有各種樣子,尊重不同的表達方式。

再以身權法第廿三條為例(此條不同於實施身障鑑定與需求評估有五年後施行的緩衝條款),要求醫院須為身心障礙者提供出院準備計畫(包括提供居家照護、復健治療、輔具評估與使用、生活重建、心理諮商服務等建議、提供轉銜服務…等九項),衛生署應落實這些對身心障礙者及家人的實質協助措施,才能符合ICF的意涵:即不是僅在診斷治療身體功能與構造的損傷,更要轉介或提供服務資源,以協助功能損傷者減少其活動的限制與增進社會參與。

由上我們可以看到,身心障礙定義從僅限於醫學模式,已到加入了社會模式的架構,因此,協助重心從單一的、對「病患」的醫療照護,轉變為多元的、對「功能損傷者」的社會融入。

促進身心障礙者的社會融入,不只是就醫、就學、就業、就養的個人生命階段議題,也是社會、文化、政治與經濟上的議題。因此,法國總統與國家秘書(專責身心障礙)得親自協調政府各部門投入,以推動身障者機會平等政策,冒著一定會被?的處境去主持與身障團體代表的會議。實施ICF需要相當的政治、社會文化與財政條件,因此,法國以十年內為期,由地方政府與民間組織合作,訂定地方整體計劃及預算,依期程逐一落實。

WHO在2001年公布ICF時,法國考量其背後思潮為「以障礙者為主體」的服務使用者運動,故於2002年修正社衛及社工法,開始推行「服務品質評估」,要求助人機構內所有的社會工作/行動者(除了狹義的社工、特教等專業人員,也包括做行政的秘書、清潔打掃員)都要自行訂定評估指標,進行自我評估與參與評估;同時,協助組成機構服務的使用者/身障者的委員會,讓機構全體工作者與服務使用者學習透過民主過程,來共同參與決策。

反觀台灣,急著在五年內實施,政府沒有足夠時間和民間組織及服務使用者對話,在要求自己比先進國家還快、還有能力、還有人才與人力的壓力下,還得有辦法在不增加大幅預算下,要落實ICF與身權法,因此可以預料只能形式化地實現台灣版的身障者個別化與多元化服務,且不會有公民權意識。WHO說明ICF的實施程度要看各國的條件(註3),或許,我們應該不要急,走慢一點,以求提出實在的、具整體性促進社會融合的計畫。

身心障礙觀念的變革也衝擊著助人專業養成教育、我們的角色功能。告別一味強調專業協助、進行個別處遇,要求身障者/個人去適應社會的照護角色,換上重視身障者/個人與集體責任、進行社會行動,倡議環境改造的政治角色。我們,社會工作者,準備好了嗎?


註1:
這項法案的修改背景,也為回應歐盟推行「身心障礙者機會平等」政策,其提出2004-2010年行動計畫,提供歐盟社會基金(FSE)補助提出改善措施的歐盟國家。我們可以在每日電視新聞時段最後2分鐘,看見歐盟成員國改善對待身心障礙公民機會平等的各面項措施評比排行榜。

註2:
新增預算主要花在:(1)增加無工作能力的身障者津貼,可領到最低基本工資的80%,並鼓勵就業的身障者薪資收入加身障津貼,可領到最低基本工資的125%;(2)對重癱身障者的照護補助,平均每月5千歐元;(3)支持混合教育,設200個身障生融合教育單位,增加近9千位校園生活協助員(2008年增至45,000個勞動契約);(4)各省設置身心障礙單一窗口,以整合地方資源與地方身障需求。

註3:
ICF定義健康功能狀態共有五層次,先進國家對生活品質要求的水準最高,致力達成第五層,一個人倒底怎樣算是「健康」,依一個人表現的活動功能由低至高層為:(1)基本日常生活活動功能(ADLs),即日常生活最為基本的自我照顧功能;(2)工具性日常生活活動功能(IADLs),即維持社會生活獨立自主能力等功能;(3)高階之基本日常生活活動功能、工具性日常生活活動功能(AADLs、AIADLs),即除日常生活自我照顧與獨立自主外,還要發揮身體行動力,並建構豐富的生活意義;(4)體能活動、運動、娛樂休閒與旅遊;(5)最高層次功能之充分表現,即結合健康、功能、身份、地位、情趣及特定生活或工作目的,做最完全與自在的生活功能之展現。
   
 
 
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